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加强基层公务员队伍建设研究——以太仓市为例

发布:2018-02-22

孙小峰  蒋建东  沈琳

【摘要】本文以太仓市公务员队伍建设为例,在分析当前基层公务员队伍建设基本现状的基础上,肯定了在公开考录的组织建设、干部管理的制度建设、干部考核的体系建设以及队伍管理的信息建设方面取得的规范化、法制化的发展,同时指出了基层队伍建设过程中存在的问题,并提出了创新基层公务员考录工作机制、完善基层公务员交流任用机制、升级基层公务员队伍培训机制以及健全基层公务员考核激励制度等加强基层公务员队伍建设的对策。

【关键词】基层  公务员  队伍建设

基层公务员是我国公务员队伍的重要组成部分,加强基层公务员队伍建设,对于提高我国公务员队伍的整体素质,推动我国经济社会的科学发展,巩固党的执政基础,都具有重要的基础性作用。2006年1月《中华人民共和国公务员法》正式实施,这预示着我国公务员队伍建设走上了法制化的轨道,结束了自1993年以来依《国家公务员暂行条例》行事的历史,同时也促使各级政府按照《公务员法》的要求和精神进一步加快和加强公务员队伍的建设。本文分析了太仓市公务员队伍建设的基本情况和存在问题,并提出了对策性建议。

一、太仓市公务员队伍建设现状分析

截止2016年底,我市共有公务员2634人(不含参公),其中市级机关2297人,乡镇机关337人。从年龄分布来看,30岁及以下公务员446人,占公务员总数的16.93%;31至40岁797人,占 30.26%;41至50岁693人,占26.31%;51至54岁378人,占14.35%;55至59岁320人,占12.15%。从性别结构来看,男性公务员2050人,占公务员总人数的77.83%,其中市级机关1819人,乡镇231人;女性公务员584人,占总人数的22.17%,其中市级机关478人,乡镇106人。从学历构成来看,硕士及以上学历公务员275人,占10.44%;本科学历1907人,占72.40%;专科学历419人,占15.91%;高中(中专)及以下学历33人,占1.25%。从职务层次来看,科员、办事员(含股职干部)1395人,占52.96%;乡科级副职932人,占35.38%;乡科级正职220人,占8.35%;县处级副职及以上87人,占3.3%。

    (一)公开考录的组织建设日益稳固

公务员考录工作由于报考人数众多、社会关注度极高,历来都是公务员管理工作的重点和难点,尤其是近年来报名人数井喷式增长,为人社部门的考务组织工作带来了不小的挑战。我市的公务员考录工作在这样的背景下日趋成熟:从报名及资格审核来看,从最初的现场接受考生报名进行资格审核,到后来的由公务员科同志进行网上审核,再到如今我们将所有招录单位分成若干审核小组,经过专业的培训之后集中开展网上报名审核工作,无论是工作效率还是准确度都得到了大大的提升。从考官建设来看,一方面我们逐步加大省公务员面试三级考官的培训力度,不断壮大专业考官队伍;另一方面,我们不断深化考官异地交流制度,从最初的无异地考官,到后来个别少数异地考官,发展到目前除一个主考官外,其余6名均由异地考官组成的考官结构,其中包括了苏州市以内的小异地以及苏州市外的大异地交换,公务员面试工作的公平、公正性得到进一步的保障。从考务组织来看,早年间由于考生人数少、信息化程度低,考务组织均由人工操作完成,以面试考场分配为例,需要公务员科的同志在通盘掌握所有招录单位、招录职位人数的情况下,相对平均地分配至若干考场,并人工制作一系列表格,耗时耗力不说,且容易出错,规范性也有所欠缺。从今年开始我们运用公务员招考管理系统实现了面试考务工作的信息化操作,由系统进行面试考场的分配,并自动生成面试签到表、打分平衡表等一系列工作表格,在面试当天将抽签结果录入后,大大方便成绩的录入、核算、排名等汇总功能,从而促进了公考规范化、高效化的发展。

    (二)干部管理的制度建设日益规范

 在干部提拔方面,2007年,为进一步规范机关中层干部任职管理工作,中共太仓市委组织部与当时的人事局联合发文,出台《太仓市机关中层干部管理办法(试行)》,明确加强机关中层干部管理的原则,以及干部选拔任用、职位管理、纪律监督等方面的要求,其中对任职年限提出的要求是“提拔担任中层正职的,一般应具有中层副职两年以上或正股级科员两年以上的经历;提拔担任中层副职的,一般应具有三年以上的机关工作经历。”今年5月,市委办印发的《太仓市加快年轻干部培养选拔工作意见》通知中,明确提出“要打破任职的隐形台阶特别是县级市、区科员级岗位的任职资格要求”,对看得准、潜力大、比较成熟的优秀年轻干部,及时安排到重要岗位加快培养,努力缩短年轻干部培养周期。提拔至正股职岗位的,原则上任副股职满1年;提拔至副股职岗位的,原则上任科员满1年。这一规定较07年出台的政策相比,大大放宽了任职年限的要求,有助于推动优秀年轻干部早日脱颖而出。在干部培养方面,我们于2009年起开始执行新录用公务员到村(社区)锻炼的要求,从而加快新录用公务员基层工作经验和实践能力积累,培养新录用公务员服务意识和敬业精神。在《太仓市加快年轻干部培养选拔工作意见》中,也强调要注重让年轻干部在基层一线“墩墩苗”“接地气”。提拔至副科职岗位的,原则上应有基层一线任职或挂职工作经历。新任职镇(街道、区)党政副职,一般安排挂任村第一书记;新任职市级机关班子副职,一般安排到市信访局等一线岗位挂职。

    (三)干部考核的体系建设日益深化

    一方面,优秀比例不断提高。早年间,我们在给各单位下达优秀指标时,以总人数的12%为基数,对获得本年度获得目标管理先进或太仓市委、市政府以上综合性表彰的机关优秀比例可放宽到15%。2008年开始,根据《苏州市公务员考核实施细则》(苏组通〔2008〕47号)规定,公务员年度考核优秀等次人数,一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的15%以内;本年度受到同级党委、政府或上级主管部门与组织、人事部门联合表彰的先进单位,事先报经公务员主管部门审核同意后,优秀等次比例可提高到20%。2015年起,根据苏州市委苏委发〔2015〕39号《关于进一步加强全市农村基层党建工作的实施意见》规定,镇公务员年度考核优秀等次比例增加到20%,获得联合表彰的乡镇可进一步提高到25%。由此可以看出,年度考核的评优激励机制在不断优化。另一方面,平时考核制度持续推进。在年度考核的基础上,我们要求各单位积极开展机关公务员平时考核工作,建立与平时表现和工作实绩相挂钩的平时考核制度,有些单位执行得颇具成效,如司法局。今年,为深入推进我市公务员平时考核工作,完善公务员考核评价机制,市委组织部同市人社局联合出台《关于进一步加强机关公务员平时考核工作的实施意见(试行)》文件,对平时考核的内容和指标、考核等次、考核程序等提出了明确要求,同时要求各单位把开展平时考核列入重要议事日程,进一步制(修)订平时考核工作实施方案,加快和完善公务员平时考核体系建设。

    (四)队伍管理的信息建设日益优化

公务员队伍的不断壮大、公务管理精细化程度的不断提升,对公务员队伍的管理部门提出了更高的要求。在互联网普遍应用之前,不管是文件的处理与审批、信息的统计与汇总,还是考务的组织与实施等等,我们的队伍管理方式主要停留在纸质办公的层面上,机关行政效率不够高;后来,我们开发了单机版的人事管理系统,一下子方便了信息的统计与汇总,然而在用人单位与主管部门的交互性方面仍然不够理想。近年来,市编办、组织部、人社局等有关职能部门陆续开发出太仓市机关事业单位机构人员信息管理系统、“A730培养计划”综合信息管理系统、机关事业单位人事信息系统、机关事业单位工资管理系统等一系列电子政务平台,从而使干部培养、职务任免、人员调动、工资审批等多项业务职能实现了网络办公,通过先进的信息系统数据库,为队伍管理提供完整的、及时的、有效的公务员队伍数据,从而提高了政府行政决策的科学性与合理性,特别是对提高对公务员队伍的规划与安排、统筹与分配,发挥着积极重要的作用。

二、当前基层公务员队伍建设存在的主要问题

客观上,公务员队伍建设,特别是处于我国行政管理体系基层的县市级公务员队伍的建设仍存在一些问题。

    (一)考试录用制度不够创新

一方面,笔试内容缺乏针对性和区分度。自2016年起,报考我省A、B、C三个大类职位的公务员笔试科目调整为《行政职业能力测验》和《申论》2个科目,这里A类职位主要针对综合性管理的职位,B类主要针对提供专业技术及行政执法的职位,C类则主要针对乡镇的职位。三种类别的试卷只在题目类型和内容上稍有差别,这样的笔试职位分类设置与当前我们推进的公务员分类管理中综合管理类、专业技术类、行政执法类的分类方式是有出入的,在这种分类标准不统一的前提下以同样的考察要素去选拔考生显然是不科学的。特别是在社会分工精细化的环境下,这样的笔试考录机制容易导致单位履职能力的弱化。另一方面,面试易陷入培训“圈套”。多年来,我省公考采用结构化面试,受公考严峻竞争形势所迫,绝大多数进入面试环节的考生为确保顺利“上岸”,纷纷选择面试培训机构,而培训机构的目的在于盈利,他们的培训过程就好比是生产线,有着固定的套路和模式,从而导致了走进面试考场的考生从面试着装、进场礼仪到答题思路和答题方式都惊人地相似,从而增大了面试选拔的难度,模糊了面试本身的意义。

    (二)发展晋升渠道不够畅通

对于基层公务员队伍来说,缺乏科学客观全面的评价机制,导致用人和提拔上不可避免存在缺陷。一方面基层公务员数量庞大,受到所在单位机构规格、核定职数和公务员队伍年龄结构的影响,一个县级市的公务员,退休前能晋升到科级干部已是不错的了。虽然在基层的科员序列中设立了股职这个职务层次,然而在职务职级并行的实施过程中,针对股职这一群体的职级晋升口径,与没有职务的科员是一样的,这样一来,对科长来说似乎有些激励不足。另一方面,要提拔就涉及到评价,而目前有些单位的评价机制存在一定的局限性,离得近的看的清楚些,离得远的看的模糊些,关系好的说的好点,关系差的说的差点,往往导致离领导越近做事越主动,得罪人的事不肯做,岗位职能弱的不愿做。评价机制的缺失还体现在职级并行的晋升过程当中,晋升不知不觉变成了普惠性的政策,大家普遍认为只要任职年限和工资级别达到了规定条件,那么就能晋升,而民主测评、考核公示等环节变得流于形式,也就体现不出优胜劣汰的激励作用。综上,晋升无望使得很多基层公务员产生了“做一天和尚撞一天钟”的职业倦怠思想,严重影响了工作积极性,而对于基层公务员所表现出来的职业倦怠状况如果不加以重视,势必会对其个人发展、对其所从事的公共事业造成不良影响。

    (三)培训教育体系不够健全

基层公务员队伍的培训工作存在不少问题,影响着公务员队伍的建设和发展。第一,培训重视不足。受经费有限、工作繁忙等因素影响,基层公务员队伍的培训机会较少,而且当前承担公务员培训任务的主要是各级行政学院或干部管理学院,这类院校的师资力量、专业水平以及学术视野都难以满足当前基层公务员队伍的培训的需求,这就直接影响了培训的质量和水平。第二,培训内容缺乏针对性。基层公务员直接面向群众百姓,需要应对复杂多变的各种情况,这就要求基层公务员必须具备较高的综合素质能力,而目前的培训偏重政治理论的灌输,忽视与实际工作相关的专业理论、专业技能,以及提高依法行政能力、公共服务能力、沟通协调能力的方式方法。第三,培训方式过于陈旧。目前的公务员培训方式大多数仍然采取传统的课堂式集中教学,较为松散,很多培训者将此机会视为忙里偷闲,减轻工作压力的一种方式。

    (四)年度考核机制不够科学

往年我市公务员考核方式主要是年度考核,今年开始全面推进平时考核。以往年度考核的推进过程中存在这样几个问题:一是考核内容缺乏针对性、可比性,考核指标缺乏量化,考核方法简单化,使考核失去了效度;二是在年度考核中存在按比例分配名额、轮流坐庄、领导干部评优居多等现象,使考核失去了信度;三是只要没有重大工作失误,一般来说考核的等次都是称职,这样的考核不具有优胜劣汰的激励作用。

三、加强基层公务员队伍建设的建议

    (一)与时俱进,推陈出新,创新基层公务员考录工作机制

加强基层公务员队伍建设,首先要在第一个“选人”关上下功夫,加大公务员考录制度的改革力度。一是在推进公务员分级分类管理的基础上,推行分级分类考试,针对综合管理类、专业技术类、行政执法类不同的职位,研究设置不同的考察要素,注重分析解决问题能力的考察,创新人才的选拔方式;二是推行结构化面试和无领导小组讨论等多种形式结合的面试方式,一方面科学设置面试测评要素,加大面试测评与实际工作的关联度,防止陷入培训“圈套”,另一方面加强面试考官队伍的建设,尽快掌握新的面试考评技能,坚持考官异地交流机制,保障面试工作的公平公正;三是放宽特殊优秀人才进入基层公务员队伍的条件,扩大从优秀村书记、主任以及村官队伍中考录乡镇机关公务员以及从公安院校、特殊专业中考录公安机关紧缺职位的人员比例,形成“不拘一格选人才”的人才选拔格局。

    (二)流水长清,思路长新,完善基层公务员交流任用机制

一是深入推进公务员轮岗机制,多岗位、多角度锻炼公务员,挖掘适岗人才,合理配置人才,积极推动干部的合理流动,增强机关活力,建设人民群众满意的公务员队伍。二是全面推行中层干部竞争上岗机制,打破任用上的论资排辈习惯,形成以德用人、以才用人的竞争机制,规范选拔程序,加强纪检监督,坚持公开、公平、公正的原则,使能力优秀、政绩突出、群众认可的公务员脱颖而出;三是探索实行政府公务员聘用制,破除“铁饭碗”思想,畅通公务员队伍的“出口”机制,约束公务员队伍勤政廉政,促进公务员队伍的新城代谢机制的形成。四是加速完善公务员职务职级并行政策,着力解决基层单位层级低、晋升难以及“普惠性晋升”的矛盾,真正发挥职级晋升各个环节的评价筛选作用,特别是优化科员职务层次中股职干部的晋升问题,真正实现“职务晋升”与“职级晋升”并行的“双梯”制度。

    (三)联系实际,注重实践,升级基层公务员队伍培训机制

拓展基层公务员队伍的培训机制要从增加培训机会、拓展培训内容、创新培训方式三个方面着手。首先,公务员主管部门以及各单位要加大对公务员队伍培训的重视程度,为不同岗位、不同职位层次的公务员创造培训机会,视情况聘请科研院校等专家开设培训课程,切实提高基层公务员的培训质量。其次,在重视政治理论学习的同时,一要多学习专业性、应用性强的知识,乡镇队伍要多开展涉及农、林、牧、副、渔等技术性知识的培训,培养优秀人才,发挥基层先天优势;二要积极开展培训需求调研,多角度开展公务员工作能力提升培训,全方面提升基层公务员的行政能力和行政效率;三要注重基层公务员的心理素质建设,开展心理调适能力培训,提高公务员应对突发状况、棘手事件的应对能力。最后,要创新和优化基层公务员培训载体,转变传统的集体授课方式,采用小组讨论,角色模拟,推演式教学等方式,并积极利用信息化平台,利用碎片时间开展网络培训,提高培训的授课效果。

    (四)科学合理,真实有效,健全基层公务员考核激励制度

一是要重视考核工作,体现出考核的评价指导作用,把考核作为基层公务员管理的重要工作内容。对涉及公务员队伍德、能、勤、绩、廉五个方面的考核标准要进一步细化、量化、硬化,考核方式要进一步客观化、科学化、信息化,推动基层公务员考核趋于合理、公平、公正,切实提高考核的信度和效度。二是深入推进公务员平时考核,贯彻党的十八大关于“完善干部考核评价机制”和习近平总书记“考察识别干部,功夫要下在平时”的精神,真正将平时考核做真、做实,把平时考核作为公务员年度考核的客观依据和重要基础,建立健全平时考核与年度考核有机结合的考核体系。三是科学制定基层公务员奖惩考核制度,与绩效挂钩,要通过考核体现薪酬差异性,如此才能发挥考核的激励效用,要在客观准确评价德才表现和工作实绩的基础上,激励鞭策公务员更好地履行职责,提升公务员队伍整体素质和能力。

 



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